伴随着供给侧改革、新型城镇化建设和人口老龄化日趋严重的三层叠加效应，中国养老产业前景广阔，将是国家政策的重要着力点。养老产业一般具有投入较大、回报周期长、利润率较低、公益性强等特点，我国传统的以“公办”为主、“民营”为辅的养老供给模式给政府造成了较重的财政负担，且并未真正形成带动社会资本积极参与养老产业建设发展的良性格局。基于此，《中国养老金融发展报告(2017)》对我国的PPP与养老产业进行了研究，并形成了“PPP：供给侧改革下养老产业融资新路径”的课题成果。本课题分为五部分：PPP概述；PPP支持养老产业概述；PPP支持养老产业的现状；PPP支持我国养老产业发展的积极意义与当下困境；促进PPP支持养老产业的建议。

 

　　（一）总体情况

　　中国PPP养老模式已经在快速发展。截至2017年6月初，全国PPP综合信息平台共入库PPP养老项目303个，总投资额为1790.7亿元。

　　从单笔项目投资金额来看，PPP养老项目单笔投资金额可从600万到130亿元之间不等，且分布较为均衡：投资金额在10亿以上、3-10亿之间、1-3亿之间、以及1亿以下的项目分别为51个、81个、95个和76个。

　　从项目年限来看，PPP养老项目的运作年限主要集中在10-30年区间：年限在30年以上或年限尚未确定的项目仅11个，投资金额为28.5亿元；年限在20-30（含）年之间的项目128个，投资金额共计971.2亿元；年限在10-20（含）年之间的项目117个，投资金额共计657.8亿元；年限在10年（含）以下的项目47个，投资金额共计133.2亿元。

　　入库的PPP养老项目中，国家级示范项目33个、投资371.9亿元，个数和金额分别占比10.9%和20.8%；省级示范项目13个、投资103.6亿元，个数和金额分别占比4.3%和5.8%。国家级示范项目中，仅1例为2015年财政部公布的第一批PPP示范项目；6例为同年财政部公布的第二批PPP示范项目；其余26例均为财政部2016年公布的第三批PPP示范项目。2016年为国家级PPP养老示范项目的井喷期，也表现出了国家层面力推规范化PPP养老项目运作的决心。国家级示范项目中，10个项目采取公开招标的方式选择社会资本，22个项目采用竞争性磋商的方式选择社会资本，1个项目采用竞争性谈判的方式选择社会资本。10个采取公开招标方式开展的国家级PPP养老示范项目分别为: 江西省上高县人民医院东院与上高县医养康复护理院医养融合PPP项目、江苏省宜兴市丁山养护院、陕西省商洛市中心老年公寓、云南省老年公寓政府和社会资本合作项目、中国河南紫云谷新型养老示范基地(原益寿康新型养老公寓项目）、河南龙耀健康城医养结合PPP项目、云南省红河州开远市凤凰谷养老养生项目、河南省开封市民生养老院项目、江苏省盐城市亭湖区福利中心项目、新疆叶城县老年服务中心项目。

 

　　（二）实施阶段

　　PPP项目一般分为识别、准备、采购和执行四个阶段。在目前已入库PPP的养老项目中，178个项目处于识别阶段，投资金额810.6亿元；61个项目处于准备阶段，投资金额370.4亿元；20个项目处于采购阶段，投资金额130.2亿元；44个项目处于执行阶段，投资金额479.5亿元。识别阶段项目占比超过半数以上，不确定性较强；采购和执行阶段项目占比较少，投资个数和金额分别占比21.1%和34%，从个数上来看略低于全行业口径下PPP项目的平均落地水平，但从金额上看PPP养老项目的落地率与全行业水平基本持平。

 

　　（三）发起时间

　　入库PPP养老项目的发起最早可追溯到2012年，并于2015-2016年迎来了高速发展期。近2年半的时间内共发起项目266个，投资金额1588.9亿元，占全部入库PPP养老项目的比重近90%。按照PPP养老项目26.58%的落地率估算，现有的239个尚处于识别和准备阶段的PPP养老项目将有约64个在未来2年内落地。加上现已落地的64个PPP养老项目，可以预见，到2019年，我国至少有128个处于采购或执行阶段的PPP养老项目。

 

　　（四）地域分布

　　目前已有24个省份和地区将PPP模式应用到养老领域。但地区分化较为明显：山东、贵州、河南三省项目投资个数和投资额度均名列三甲，项目个数分别为47个、42个、26个，三者之和接近40%；投资额分别为591.1亿元、213.9亿元和189.1亿元，三者之合占比高达56.67%。其中，山东、河南、江苏、湖南、湖北、江西、云南、陕西、新疆、青海、辽宁、吉林等地均有国家级PPP养老示范项目落地；北京、新疆、内蒙古等地PPP养老项目笔数相对较多、但单笔投资金额相对较小，湖南、吉林等地PPP养老项目笔数相对较少、但单笔投资金额相对较大；而上海、天津、山西、广州、海南、重庆、西藏等地尚未将PPP模式应用到养老领域。

 

　　（五）行业分布

 

　　全国PPP综合信息平台将入库的PPP养老项目按细分行业划分为养老业、医养结合、老年公寓和其他四种类型。其中，养老业项目163个，投资额为890.4亿元，占据了整个PPP养老项目的半壁江山；医养结合项目82个，投资额为696.2亿元，医养结合领域项目的单笔项目投资金额明显大于其他细分行业，医养结合项目一般与大型综合性项目有关；老年公寓项目共计53笔，投资金额为174.8亿元，该类项目占比较少可能与国家倡导发展护理型或半护理型养老产业这一宏观政策导向紧密相关。

 

　　（六）回报机制

　　PPP项目的回报机制有政府付费、使用者付费及可行性补助三种。入库PPP养老项目中，采取使用者付费方式的项目204个，投资总额1237.9亿元，约占三分之二的比重；采用可行性缺口补助方式的项目89个、投资总额507.5亿元，占比仅略低于三分之一的水平；而纯政府付费类PPP养老项目仅10例，投资总额为45.3亿元，在项目投资个数和投资金额方面仅分别占比3.3%和2.5%，仅有的这10个纯政府付费类PPP养老项目大多发起于2015年，有8个尚处于识别阶段，不确定性较强。截至目前，仅有贵州的“惠水县城乡养老设施建设项目”和福建的“公安监管场所医疗卫生专业化建设项目”已进入准备阶段，投资金额分别为12.09亿元和2.3亿元。

 

　　（七）发起方式

　　全国PPP综合信息平台仅公布了非国家级PPP示范养老项目的发起方式。在非国家级示范PPP养老项目中，超过80%的PPP养老项目由政府方发起，而仅有27个PPP养老项目由社会资本方发起，且这27个由社会资本方发起的养老项目均采用了使用者付费或可行性缺口补助两类项目回报机制，其中，采用可行性缺口补助的项目仅有5例，分别是：江苏省无锡九如城养老综合体、新疆融和养生城、甘肃省成县老年阳光公寓项目、黑龙江省北安市金色晚年敬老城建设项目和内蒙古爱宁老年公寓项目。

 

　　（八）运作方式

　　BOT和BOO是PPP养老项目中最为常见的方式，其中，采取BOT方式运作的项目数量为160个，投资额1024.1亿元，投资个数和金额均占比一半以上；以BOO方式运作的项目数量为90个，投资额为576.8亿元，投资个数和金额均占比三分之一左右。另外，TOT、ROT、TOT + BOT、O&M、MC等其他方式在PPP养老中均有应用，但占比较低，说明在我国通过PPP参与养老多以新建项目为主，而对于存量项目的改造或闲置资源的利用则相对较少。不同的运作方式也会涉及不同的产权、会计和税务处理。需特别关注项目移交过程中的税收问题。另外，除BOO外，其他几种经财政部认定的PPP模式的资产产权归政府所有，而BOO模式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款且BOO模式下没有政府付费类PPP项目。

 

　　（九）配套政策

　　在我国目前的养老服务市场中，民办养老机构分为营利性和非营利性两类。营利性养老机构在工商部门登记注册，其财产归属根据登记的法律主体形式，如个人独资企业、合伙企业或是公司制企业等而不同；非营利性养老机构在民政部门登记，按照我国《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，其养老服务设施的财产和盈利均属于社会公共财产，不能用于分红。公立和民办非营利性养老机构价格一般受政府物价局管控。

　　在税收方面，民办非营利性养老机构基本享受了与公办养老机构相同的待遇，即在所得税、营业税（2016年4月1日“营改增”之后，营业税已被取消）、土地增值税、土地使用税、房产税、车船税、城市维护建设税、教育费附加等方面均给予了相应的减免政策。此外，养老机构在资产重组过程中涉及的不动产、土地使用权转让，不征收增值税。

　　在运营补贴方面，各地各级政府做法不一，目前大多以床位补贴的方式开展，并基于项目产权归属，即公办养老服务项目、政府投资并形成政府产权的民办养老服务项目、以及未形成政府产权的民办养老服务项目来进行划分，实施不同的补贴标准。一般来说，产权归属于政府的养老项目，由于受到政府部门价格管制的限制，对其的运营补贴也相对要高一些。在水电费优惠方面，民办养老服务机构与公立养老服务机构享受同等的水、电、煤收费标准。