随着近年养老产业的逐步发展，养老金融及养老产业融资日益成为热门话题。由于养老产业具有前期投入大、投资周期长、企业轻资产等特点，传统融资模式较难满足产业发展需求。养老产业引导基金作为一种财政资金创新使用模式，将政府支持与市场化融资相结合，充分发挥公私合营优势，是养老产业融资中极具发展潜力的新型融资渠道。基于此，《中国养老金融发展报告(2017)》对我国的养老产业引导基金进行了研究，并形成了“养老产业引导基金现状、挑战与建议”的课题成果。本课题分为四部分：养老产业引导基金概述；我国养老产业引导基金发展情况；我国养老产业引导基金面临的问题与挑战；养老产业引导基金发展的政策建议。

 

 

　　2013年9月国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），开启了我国养老产业发展建设的全新阶段。《意见》系统的提出了养老产业发展的目标、方向、原则与具体路径。此后几年，中央地方政府均密集出台相关配套文件，细化养老服务业发展的支持政策。

　　在养老融资领域，2014年8月，财政部和商务部联合发布了《财政部办公厅 商务部办公厅关于开展以市场化方式发展养老服务产业试点的通知》，确定开展养老产业引导基金试点。文件对产业引导基金的投向、投资比例、运作模式均作出了明确规定。一是资金构成由中央财政引导，地方及社会各界积极参与。中央及地方政府出资不超过基金募集总额的20%。二是基金支持的重点是居家养老、社区养老服务体系，服务大众养老。投入面向大众的养老服务产业的比例不得低于60%。三是基金采取市场化方式运作，委托专业管理团队管理。地方政府制定基金管理制度，但不参与基金的具体运营。四是以试点方式推进产业引导基金落地。拟定第一批试点地区，由试点地区政府整合中央资金，加大对养老服务产业的支持力度，探索营造有利于养老服务业发展的良好制度环境。

　　2014年10月，财政部、商务部共同决定，以吉林、山东、内蒙古、甘肃、湖南、安徽、湖北、江西等8个省区为试点地区，通过市场化方式推动养老服务产业发展。财政部为每个省提供3亿财政资金，再由各省的银行或社会资金以不低于1：4比例配套资金，即每省再出资12亿元，合计每省均设立总规模15亿的养老服务业投资基金。引导基金以基金化管理，银行托管、专业基金团队的运作模式运作，要求基金有投资回报率，投资周期5-10年，5年后形成稳定回报后可以退出，以避免挤占市场。

　　总体来看，试点通知明确了养老产业引导基金的基本框架及投资方向，确定了部分省级试点的先行先试方案，也为试点区域政府的探索预留了一定空间，但由于养老产业发展起步较晚，社会认知程度不高，可借鉴的实际案例较少，实践中推进速度有限。

 

 

　　1．湖南

　　湖南省在养老产业发展上布局较早，并在国家相关政策出台初期提供了地方实践样本，因此被选为首批养老产业引导基金试点省份，也是目前养老产业引导基金走的最快、发展最好的省份。

　　2013年10月到2014年5月，湖南省财政厅组织团队深入长沙、株洲、湘潭等地调研，走访座谈国家政策性银行、省政府融资平台公司等金融机构，深入剖析本地养老服务机构发展情况，提出引入社会资本发展养老服务业的政策建议并以调研报告形式上报财政部。受此影响，湖南省成为2014年8月首批正式开展以市场化方式发展养老服务产业试点的省份之一。

　　经过一年的筹备期，湖南省于2015年8月成立全国首只省级政府引导的养老产业投资基金——湖南健康养老产业投资基金（以下简称湖南基金）。湖南基金目标募集规模100 亿元，首期募集规模45亿元，分3期发行。按照中央试点通知要求，湖南基金由国资背景的湖南高新创业投资集团具体管理。

　　湖南基金第一期于2015年启动，总规模15亿元，构成包括中央财政引导资金3亿元、湖南高新创投2亿元（代表地方政府出资）；银行、保险、券商等金融机构募集资金共计10亿元。为了提高社会资本参与的积极性，基金将社会机构募集部分（10亿元）做为优先级基金，公共出资部分（5亿元）作为劣后级基金。为充分保障社会出资方的利益，社会资金享有项目优先分红、优先退出的权利；公共资金需为社会资金提供收益保障及资金退出安全保证，这也充分体现了公私合营的制度优势。

　　湖南产业基金成立一年多来，储备项目达200多个，已对9个项目开展投资，计划投资总额7.67亿元，已完成投资2.23亿元，所投项目总资产近80亿元，服务养老对象达100万人次以上，有效撬动了健康养老产业发展。值得指出的是，湖南产业基金遵循“培育龙头”的思路，从居家、社区与机构养老等不同类型的养老机构中遴选出了“领军机构”进行投资，对其成长起到了重要作用。下面将以社区养老业务为主的湖南普亲养老作为案例进行简要分析。

　　湖南普亲养老机构运营管理有限公司于2008年成立，立足湖南本地，专门为失能失智老人（一般是指 60岁以上，经评估部分失去或全部失去日常生活自理能力，需要长期照料的老人）提供服务。这部分老人缺乏生活自理能力，家庭照料压力大，对长期康复护理，特别是专业医疗护理需求非常旺盛，市场刚需较大。普亲养老面向这一市场，设立了养老服务中心、老人护理康护中心、营养配餐中心以及康复中心等等一系列机构。从机构设立到2013年的5年间，受制于机构内以软性资产、轻资产为主的资产结构，普亲很难获得银行贷款，严重制约了产业规模的扩大。2015年湖南产业基金投资之后，普亲养老开始面向全国发展，并迅速走向标准化、连锁化经营之路，在吸引人才、制度建设方面均有显著提升，探索形成了包括运营管理、连锁管理、人力资源、服务标准等板块的完善可复制的标准化管理体系。截止2017年2月底，公司已运营、筹建及拟签约的养老机构近30家，分布于湖南、海南、北京、江苏、山西、河北、青海等区域。普亲养老也已成为国内为数不多的全国性养老服务连锁企业和失能、失智养老服务细分领域知名品牌。

　　在培育龙头机构的同时，湖南产业基金自身也获得了长足的发展。在2016年度商务部绩效评估中，湖南健康养老产业投资基金因其激发出政府做事业、市场做产业的活力，在8个试点省份中居第一位。下一步，湖南产业基金将进一步在分层次、选标准、创业态、造品牌、培实体、提效益等几个方面开展工作，进一步做实基金运作，并在旅居养老、机构养老、终老服务、老年用品等多个领域加强布局。

　　2．湖北

　　湖北是首批以市场化方式发展养老服务业试点省份。2016年3月，湖北省财政厅及商务厅印发了《湖北省养老服务业发展引导基金管理暂行办法》，提出在中央财政安排试点引导资金6亿元基础上，设立湖北省养老服务业发展引导基金，委托湖北省级投融资平台湖北高新技术产业投资有限公司（以下简称湖北高投）管理。此后，湖北省政府再次发布引导基金参股设立子基金申请指南，鼓励社会资金申报设立子基金，通过引导基金参股形式实现养老产业基金运作。2017年2月，湖北高投与九州通医药集团联合设立了总规模24亿元的子基金高通基金，成为湖北省规模最大的健康医疗产业基金。

　　3．江西

　　江西是首批以市场化方式发展养老服务业试点省份。2015年底，江西省旅游集团与江西省财投集团发起设立了江西省养老服务产业投资基金，由江西省财投集团具体运营。基金首期规模30亿元，含中央财政划拨3亿元，省旅游集团4.5亿元（公共资金已到位），拟引入22.5亿元社会资本。基金初期项目库包括养老社区、社区养老、老年饮食等20余个相关项目。规划通过省内老社区闲置物业转型、新城区投资新建养老物业、养老院并购重组等途径推动本省养老服务产业发展。目前尚无已投资项目的对外披露信息。

　　4．江苏

　　江苏是全国最早进入人口老龄化的省份，也是全国老龄化程度最高的省份，养老压力巨大。虽然不在财政部首批养老产业引导基金省份之列，但江苏也很早就开始了自主布局，在养老产业融资上开始了自己的探索。

　　2015年8月，苏州市率先出台《养老服务业发展引导基金管理办法》，成为全国首个市一级养老产业引导基金发展的规范性文件。该引导基金首期规模2亿元，其中苏州市财政拨款5000万元，社会力量募资1.5亿元。基金存续期限为7年，设股权转让、到期清算等退出方式，由苏州市发改委社会发展处牵头运营。基金重点支持初创期的中小企业，特别是“互联网+”等新型业态养老项目。目前尚无已投资项目的对外披露信息。

　　2016年4月，江苏省财政厅与金陵饭店集团共同设立的江苏省养老产业投资基金正式成立。基金首期募集规模20亿元，并由中国银行江苏省分行提供100亿元融资支持，存续期暂定为8-10年，重点投资于面向老年人的医疗护理、康复保健、文化教育、休闲娱乐、养老住宅等领域。金陵饭店是地方国企及上市公司，目前正将酒店主业转型创新，积极开发养老产业，发展区域养老社区。如果能通过地方企业参与，将地方养老项目建设、运营管理、产业资本三者结合，充分发挥市场化运营整合优势，可能在地方养老产业发展中探索一条独特道路。

　　5．山东

　　山东省烟台市是首批市场化发展养老服务产业试点的地区之一。2015年，烟台成立全省首个养老产业引导基金：福颐养老投资中心基金。基金总规模达60亿元，首期募集资金20亿元，包括中央财政补助3亿元，山东省及烟台市财政投入1亿元，其他社会资本16亿元。基金由国资背景的烟台财金投资有限公司负责运营管理。资金注重全产业链支持及产业的长期培育，明确约定社区养老投资比重要达到80%，包括日间照料中心、养老监护、社区诊所等领域投资11.6亿元，2亿元建设养老中心，2亿元设立康复医院等。基金同时突破了本市乃至本省的投资地域限制，基金广泛投资于济南的智慧健康社区示范工程、北京的健康养老医疗器械研发基地等等，对养老产业跨地域、全产业链投资做出了有益尝试。2017年5月，烟台市出台养老产业引导基金实施细则及参股子基金申报指南，对养老投资基金的设立、管理和投资运作、收益分配等方式都做出了更细致具体的要求。

　　6．其他

　　首批试点的吉林、内蒙古、安徽、甘肃等其他省份在2014年以后均出台了“关于X省以市场化方式发展养老服务产业的实施意见”或养老产业引导基金管理办法等文件，但没有相关省份养老产业引导基金落地的具体消息。